“十四五”時(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢(shì)而上開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，我國(guó)將進(jìn)入新發(fā)展階段。作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，面對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜多變的發(fā)展環(huán)境，“十四五”期間如果能夠在城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展方面解決一些體制性結(jié)構(gòu)性問題，將會(huì)產(chǎn)生巨大“制度紅利”，為高質(zhì)量發(fā)展注入新的動(dòng)能。

城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的結(jié)構(gòu)調(diào)整空間

對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中大國(guó)而言，城鄉(xiāng)和區(qū)域間的平衡發(fā)展是一個(gè)至關(guān)重要的目標(biāo)。但長(zhǎng)期以來，社會(huì)各界對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和地區(qū)間的平衡發(fā)展存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)。比如，認(rèn)為平衡發(fā)展就是要防止經(jīng)濟(jì)和人口過度集中，在政策上需要通過行政力量的干預(yù)來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“平衡”發(fā)展。這種“平衡”發(fā)展的本質(zhì)是追求人口和經(jīng)濟(jì)的均勻分布，與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)高效集聚的客觀規(guī)律是矛盾的。

經(jīng)濟(jì)和人口集聚于少數(shù)發(fā)展條件好的地區(qū)和大城市周圍的都市圈，是全球普遍存在的現(xiàn)象，這是規(guī)模經(jīng)濟(jì)的具體體現(xiàn)。遵循規(guī)模經(jīng)濟(jì)，優(yōu)勢(shì)地區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的承載力會(huì)不斷增強(qiáng)，因此，全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了這樣的趨勢(shì)：人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)逐步從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，并且從小城市向大城市及周圍都市圈集中。在這一過程中，借助于人口自由流動(dòng)，每個(gè)地方的GDP在全國(guó)占比與其人口占比趨于一致，城鄉(xiāng)和地區(qū)之間將實(shí)現(xiàn)人均收入和生活質(zhì)量的趨同，這才是真正有意義的平衡發(fā)展，這一過程可以概括為“在集聚中走向平衡”。

人口和經(jīng)濟(jì)向少數(shù)地區(qū)的集聚，常常引起人們對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何發(fā)展的擔(dān)憂。實(shí)際上，全球普遍規(guī)律是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高，地區(qū)之間的人均GDP差距將經(jīng)歷先上升再下降的過程。在早期，地區(qū)之間的人均GDP差距會(huì)有所上升，這是因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)已出現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，人均收入較快提高，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然存在大量剩余勞動(dòng)力，人均收入提高較慢。但最終，地區(qū)間的人口自由流動(dòng)將使地區(qū)間的人均GDP差距縮小，因?yàn)榍钒l(fā)達(dá)地區(qū)隨著人口流出，人均資源占有量提升，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，能夠?qū)I(yè)化地從事農(nóng)業(yè)、旅游等產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前，中國(guó)的地區(qū)間差距雖然仍然較大，但已出現(xiàn)下降趨勢(shì)，其中，既有長(zhǎng)期轉(zhuǎn)移支付帶來的效果，也有人口流出導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)人均資源占有量上升的因素。習(xí)近平總書記在2020年8月扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)上指出，“不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件、自然條件不均衡是客觀存在的，如城市和鄉(xiāng)村、平原和山區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)之間的差異，不能簡(jiǎn)單、機(jī)械地理解均衡性。解決發(fā)展不平衡問題，要符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律，因地制宜、分類指導(dǎo)，承認(rèn)客觀差異，不能搞一刀切”。

由于長(zhǎng)期存在的體制性和結(jié)構(gòu)性問題，我國(guó)的城市化和城市發(fā)展仍存在多方面滯后。數(shù)據(jù)顯示，與世界上處于同樣發(fā)展階段的國(guó)家相比，我國(guó)的城市化率偏低約10個(gè)百分點(diǎn)。在國(guó)際上，人口越多的國(guó)家，其大城市(或都市圈)人口規(guī)模越大，相比之下，我國(guó)排名前30位的都市圈發(fā)展仍未達(dá)到與人口大國(guó)相匹配的規(guī)模。在城市中，有大約30%的常住人口是外來人口，有待實(shí)現(xiàn)市民化。在個(gè)別超大城市，非本地戶籍外來人口的一半已經(jīng)居住超過5年，約20%居住超過10年。根據(jù)上述情況，我國(guó)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展仍存在結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間，比如，在一些城市人口集聚可進(jìn)一步加強(qiáng)，低密度的城市建設(shè)模式可以做出進(jìn)一步的提升。

新發(fā)展格局背景下的城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展

在8月24日舉行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上，習(xí)近平總書記再次提出，要推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。強(qiáng)調(diào)新發(fā)展格局絕不是封閉的國(guó)內(nèi)循環(huán)，而是開放的國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)。從城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的角度來看，以人口、土地、資金等生產(chǎn)要素市場(chǎng)的改革為突破口，促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的暢通，釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)需潛力，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動(dòng)態(tài)平衡。

第一，城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的縮小有利于促進(jìn)消費(fèi)。高收入者的邊際消費(fèi)傾向較低，因此收入差距擴(kuò)大不利于消費(fèi)增長(zhǎng)。在我國(guó)，收入差距最為重要的構(gòu)成就是城鄉(xiāng)和地區(qū)間的收入差距。人口的自由流動(dòng)有助于提高流動(dòng)人口的收入水平，縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距，從而能夠促進(jìn)消費(fèi)。

第二，集約化的城市發(fā)展和外來人口市民化有利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)服務(wù)業(yè)GDP占比與發(fā)達(dá)國(guó)家歷史同期相比低大約10個(gè)百分點(diǎn)，這與城市低密度的建設(shè)模式有關(guān)，也與戶籍制度制約了外來人口消費(fèi)有關(guān)。通過城市集約化緊湊化發(fā)展，推進(jìn)外來人口市民化進(jìn)程，可以促進(jìn)消費(fèi)增長(zhǎng)，使服務(wù)業(yè)占比提升3～5個(gè)百分點(diǎn)。

更高效更協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，不僅有利于形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主的雙循環(huán)發(fā)展新格局，而且可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的外循環(huán)，兩者并非此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。這是因?yàn)椋谝?，加?qiáng)人口和土地的空間匹配可以降成本。如果人口能夠更為自由地在城鄉(xiāng)和地區(qū)間流動(dòng)，就可以更有效地利用人力資源，緩解發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)力短缺現(xiàn)象，有利于降低人口流入地的勞動(dòng)力成本。第二，城市化有利于鄉(xiāng)村振興和提升農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村人口持續(xù)減少是必然現(xiàn)象，這有利于提高農(nóng)村地區(qū)的人均資源，當(dāng)前出現(xiàn)的一些農(nóng)村留守老人、婦女、兒童等問題，并不是城市化的方向錯(cuò)了，而是因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程中存在著一些障礙(比如戶籍制度)，使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不能在城市及時(shí)獲得同等的公共服務(wù)，制約了舉家遷移。因此，未來的鄉(xiāng)村振興應(yīng)持續(xù)走“人出來、錢進(jìn)去”的發(fā)展道路，在人口城市化進(jìn)程中推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化，提升農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的政策建議

人口向中心城市周圍的都市圈及沿海地區(qū)集聚，是城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的客觀規(guī)律。為此，建議加快實(shí)施圍繞中心城市的都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和高效集聚，在集聚中走向平衡，在發(fā)展中營(yíng)造平衡。

第一，強(qiáng)化都市圈的增長(zhǎng)極作用。在城市群發(fā)展進(jìn)程中，根據(jù)規(guī)模和功能定位差異，圍繞中心城市建設(shè)半徑30~80公里不等的都市圈，以軌道交通連接起都市圈內(nèi)的中心城市和周邊中小城市，強(qiáng)化其增長(zhǎng)極作用。在人口流出地，利用比較優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)專業(yè)化分工，提高人均資源占有量和人均收入，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化，提升農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，深化戶籍制度改革，促進(jìn)人口流動(dòng)。城鄉(xiāng)和地區(qū)間更為自由的人口流動(dòng)，可對(duì)沖人口紅利總量下降的負(fù)面影響，有利于提高勞動(dòng)力資源的利用效率，緩解城市(特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市)的勞動(dòng)力短缺。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，服務(wù)業(yè)占比將持續(xù)提高，可以創(chuàng)造大量就業(yè)，特別是有利于低技能勞動(dòng)力充分就業(yè)和緩解貧困。

第三，加強(qiáng)流動(dòng)人口子女的教育投資。加強(qiáng)在人口流入地的教育均等化，促進(jìn)留守兒童和進(jìn)城隨遷子女在城市獲得更優(yōu)質(zhì)教育，既有利于流動(dòng)人口家庭團(tuán)聚，又有利于人力資源大國(guó)建設(shè)。特別是在超大城市，人口老齡化和產(chǎn)業(yè)集聚帶來大量勞動(dòng)力需求，而面向外來人口子女的教育資源嚴(yán)重不足，對(duì)此，建議通過政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方協(xié)同，增加教育投入。

第四，增強(qiáng)土地和住房管理的靈活性。土地和住房供應(yīng)要與人口流動(dòng)方向相一致，真正做到需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求。建議在人口持續(xù)增長(zhǎng)和房?jī)r(jià)高企的城市加強(qiáng)低效利用的工業(yè)和商服用地向住宅用地靈活轉(zhuǎn)換。在人口流出地區(qū)做減量規(guī)劃，使人口流出地閑置的建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地復(fù)耕產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行跨地區(qū)交易和再配置，提高農(nóng)民在指標(biāo)異地交易中的收益。

第五，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供給優(yōu)化。從供給側(cè)加大改革力度，在人口持續(xù)流入的大城市和都市圈，優(yōu)化公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和布局。相關(guān)投資既可直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又擁有可持續(xù)的回報(bào)，還可以緩解城市病，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生活宜居和社會(huì)和諧的目標(biāo)。